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美国宪法原理 [美]汉密尔顿等[网罗论坛]寒寒-第15章

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应循例告退,则恐仅有少数人在其任职期内,或不致因连任
既属无望,存心玩忽,抱下勉力从公亦属徒然之宗旨也。处
此限制情形之下,惟有期望酬报之心,或能激励其品德。其
次使其对工作发生兴趣,或亦能使其忠于职守,稗可显扬声
名,但此在爱好功名之人,即使愿为公众利益,勉力从公,
惟亦须相当时日,始能期其收获成效。倘彼自知本身所推行
之设施,在时间上不克在其任期内完成,而须遗交后任接办,
复恐其继任人与其志趣不合而停止进行,则彼必不愿谬然试
之。且更以人类之一般习性而论,各为顺应环境,亦只能不
求有功,但愿无过已足矣。其第二不良影响则将使其生利欲
之心,作出盗用公款,或争权夺利之越规行为,故贪欲之人
倘一旦位居此要职,既知在若干时间之后,将不获享此优遇,

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则势将利用机会,借其职务上之便利,作出贪污舞弊之事,
以饱私囊。倘其任职前程并不受此限制,则必安于所位,不
敢冒此不题,其贪婪心理反可因恋栈之心而自遏制。其前程
既可以奉公守法,政声卓著而获连任,则自将舍其利欲之心
而就此。倘并无连任之希望,则彼之谨慎从事之心,势将被
虚荣与野心所征服,不务实际矣。故有野心之人倘一旦位居
大总统之要职,既知任满之后,时过境迁,复不能因功绩而
获连任之机会,则必乘机扩张其权势,强图延长其权力,而
将为国服务之公德心,置诸不顾,国家之和平与政局之安定
皆将因此不获保持矣。其第三不良影响则为大总统在任期内
所得之实际经验,使国家仍不能获受其益,要知经验乃智慧
之母,可以推陈出新,倘大总统不获连任之机会则或将无以
展其一日之长矣。其第四不良影响则为在国家发生紧急事件
之时,不能使之同为国家效命,以保全民之福利,例如若在
战争爆发之际,或遇同样危机之时,而仍改选大总统,使之
去职,则对于国家更属不利,其结果必将使国家陷于更混乱
之状态中。其第五不良影响则为行政不获趋于稳定,盖一国
之主时予易人,政策与设施亦将随之而异,此乃事理之常,
势所必然之结果也,故大总统更迭,虽系出于改选,但欲期
其一仍旧贯,实亦未可必也。
      综上所述,可知大总统满任后不得连任之办法,殊非所
宜。然则如何可以弥补此一缺憾?此则可以视其才干而定,
倘国家确属需要其继续执政,并为全体民意之要求,则理应
容其在改选时,有当选连任之机会,倘能订定此一规定后,
则上述各项弊病自可得以避免矣。
      生活上之适当保障乃构成大总统权能及使其发挥行政权
力量之第三项要素。倘不注意及此,则行政权与立法权之分
立将徒属一种有名无实之制度而已,盖立法机关对于执政官
员之官律,有任意酌夺之权,则可使之迎合其意志,以博得
立法机关之好感而增益其收人,此即凡有供养他人生活之力

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量者即能左右其意志之谓也。制宪会议兹亦注意及此,故已
在宪法上规定“大总统在任期内得受服务上之酬金,该项酬
金在其任期内不得加以增减。大总统在任期内不得收受合众
国或任何一州之其他棒金”。此实为极适当之规定,由宪法说
明大总统在其当选后之任期内,应予以服务上之酬金,既经
立法手续确定其数额后,立法机关在改选新总统期限之前,
即不得任意加以增减。大总统之物质生活既已有此保障,意
志自可坚定,立法机关自亦不能诱之以利而动摇其行政决心。
同时大总统既不得收受合众国或任何一州之其他酬金,则各
州自亦不致滥于馈赠,宪法上所规定之大总统独立地位,当
亦不致因金钱上之引诱而被破坏。此一规定当可使大总统不
致想人非非,而从中营私舞弊,故此一条例极为妥善,当为
识者皆表赞同也。
      大总统所该管之职权应具有充分权力乃构成大总统权能
之最后一项要素,兹试一一加以研究之。
      其一为大总统对参议院与众议院所通过之法案或条例,
有加以否决之权。易言之,大总统有反对任何法案,拒不加
以签署,及退还参议院或众议院之权。若参议院或众议院在
硬议时,不能以三分之二多数加以通过,即不得制定为法律。
      立法权地位独占优势,有侵犯及磨夺行政权与司法权之
可能,足使三权分立之界限不能充分加以划清,故需平衡其
力量,使在宪政上有所限制,则其他二权之地位可以得一保
障,其理由前已一一加以阐明。由此可知大总统之赋有否决
权,或属绝对性,或属限制性,以否决议会所通过之法案,
亦属适当之措施,盖大总统倘无绝对之否决权,亦无有限制
之否决权,则将无以自保其行政实权,防止立法权之侵夺。
其所赋有之实权,将因议会之连续决议而被逐渐剥夺殆尽,
或将因一票之微而前功尽弃;即使议会并无侵夺行政权之意,
则为防止完全听命于人起见,上述规定亦属合于情理,盖此
可使行政权在宪法上有其有效之自卫办法也。

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      大总统之赋有否决权不但可使行政权得一保障,且可制
止实行不合理之法律,此乃规范议会行动之一种健全措施,
可借以维护公共福利。或谓单独一人之智力未必能胜过众人,
即使必须有此否决权之规定,则亦不应属于大总统一人,致
议会受其控制,此一理论实属似是而实非。要知此非大总统
之智力胜过众人之问题,惟在使立法权趋入正轨,以免发生
侵夺权力之事而已。质言之,今以否决权授予大总统之理由,
其一为保障行政机关之权力,其二为维护公共福利,防止通
过不良之法律是也。
      抑有进者。议会在自由政体内实具有超然之力量与势力,
大总统若欲试验其本身之力量,殆将自招危险,故其使用否
决权,亦当审慎为之,不宜躁切为之。例如英国国王虽具有
庞大权力,世代相承,但时至今日,亦已不敢谬然对国会上
议院与下议院所联合通过之决议案,滥使否决权,违反众意,
致遭国人之不满,此当为熟悉英国情形之人士所公认之事实,
故对议会将受大总统控制之疑虑,实并无成立之理由。然则
大总统既执掌共和政府之政权,任期仅有四年,则其行使否
决权之审慎程度,究有多少?以理度之,则彼在必要时而仍
不行使此项权力之危机,实较诸时时行使为大。职是之故,
亦有人对此加以反对,认为此一权力在表面上既易令人嫌恶,
而在实际上复少用处。此实偏激之论,殊不能因其不常使用
而即加反对,要知无论如何终必有行使之一日,大总统在念
及其重大职责时,为顾全公益计;及遇有侵夺行政权时,为
保全其权益计,则终必行使之,故可无需多所疑虑也。
      制宪会议今对此一问题,已拟有一项办法,可使大总统
便利行使此一权力,并可根据议会之众意而收获成效。此即
大总统所赋有之否决权,并非一种绝对权力,而系受有限制,
此可使其便于行使,盖其否决权并不足以将法案绝对废止之,
尚须经过参议院或众议院三分之一以上同意大总统之异议
时,方可对废止问题作一最后之决定,故可使其无需多所踌

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躇也。同时此一办法亦可尊重议会之众意,经覆议三分之二
多数之赞同后,仍可加以通过而制定为法律;并亦可期其顺
应舆论,而拥护大总统之行动。准此而论,有限制性之否决
权,实为一种建议性之争辩,可使原案益臻妥善,在施行时
亦可易于收获成效。由此可知行政与立法二权在此一规定之
下,自亦可得以平衡其力量矣。
      其二为大总统在全国动员时,得为合众国海陆军及各州
民团之最高统帅。此一规定已有各州之组织法,可以引为先
例,其理由当可不言而喻,盖各州军政大权,多数不皆集于
州长一人手中,以资统一办理,故一国遇有战事,其指挥作
战之权亦应由一人负专责。所谓战事指挥权乃指挥及运用全
国所有人力与物力而言,此亦为行政权上通常所应有之一部
分重要任务。
      其三为大总统得令各部行政主官,以书面陈述关于各该
部政务上之意见,此乃大总统执政后所必然具有之咨询权力,
其理甚明,殊可无需多所论述。
      其四为大总统对于背叛合众国之罪案,有颁布缓刑及宽
免之权,惟弹幼案件除外。此就人道立场而论,行使特赦权
本不应多所限制,稗可显示国家对人民之宽大为怀,盖各国
所订刑法,大都极为严厉;倘对不幸之罪犯,不予开恩之机
会,则司法面目过于狰狞,即易使人发生残忍之感觉,惟此
事关系重大,多人办理反易交相推卸责任,发生流弊。若由
一人办理,则彼念及罪犯之命运,全凭其一己之命令而决定,
当将审懊从事,免遭人之非议;并可借以宽容法律之严厉制
度,故此事惟以一国之大总统,乃为最合格之人选。
      特赦权之授予大总统执行,以理度之,当仅以国事犯案
件为限,同时亦应征得参议院与众议院,或二者之一之同意
后,方可颁布。余对此一主张,亦不表反对,盖国事犯案件
乃与全体人民有关之事,既经判定其罪,则在予以特赦时,
理应申请立法机关,由其作立法上之裁决;但亦有人对此计

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划表示坚决反对,认为特赦一事在微妙关头之时,能由一人
决定其事,则较诸若干人各作不同之主张,当可更为稳妥。
此一办法殆亦无可置疑,盖国事犯案件多属叛变作乱之事,
牵涉人数必众,且暴动事件发生之时,情势定必紧张,理宜
采取紧急措施以应付之。如能及时赦免叛党领袖之罪,则当
能化险为夷,迅速加以牧平。倘需召开国会会议,先由其批
准此项措施,则必致迁延时日,坐失紧急应变之良机,致使
事态扩大,一发而不可收拾。职是之故,大总统为应付紧急
事件,有时应可斟酌情势而使用此权力,
      其五为大总统得参议院之劝告及同意,并经出席参议员
三分之二多数赞同后,有缔结条约之权。余认为此一规定极
为赅要,但仍有人以种种理由,表示反对。或谓大总统应有
单独缔结条约之权;或谓此一职权应专由参议院负责办理;
或谓众议院亦应有共同办理之权;或谓参议员出席人数三分
之二之规定,应易以参议员全体人数三分之二之字样。凡此
种种实皆属愚腐之论,但亦当加以辩正,兹特再予补充之解
释,以却众疑。
      就混合政权之意义而论,缔结条约一项职权乃合众国之
特殊产物。倘如若干法学家之主张,将此特权授予行政机关,
则易滋专制之色彩;且就此一职权之本质而论,其立法立场
实亦较诸行政立场为重,盖立法权之要义乃为制定国家之法
律。易言之,其任务即为制定社团关系之法规,执行法律之
权则属诸行政长官职权范围之内。准此而论,则缔结条约之
权既非纯属立法性质,亦非专属行政性质,且其本身亦非纯
粹之执行法律,又非制定一种新法律,实为对外国之一种契
约性质,具有法律上之效力,但须双方各具诚意,共同履行
其义务,始能发生此力量。抑有进者,条约并非自主国对其
人民之法规,乃系国与国间之一种协定,故其职权不能专属
于行政当局,亦不能专属于立法当局;且就对外国进行谈判
之性质而论,亦应以总统为最适当之代表。更以此项任务之

                       
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