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曾国藩是提出建设新式海军的第一人。镇压太平天国过程中，湘军水师的实力远远超过太平天国水营，加之有外国兵轮“助剿”，曾国藩深感水军强大之重要。曾国藩非常清楚，旧式水师对国内叛乱尚可应付，但对境外强敌则无异以卵击石。曾国藩向朝廷建议，如今中国已开设几家造船厂，等船造好后不妨仿照西方兵法建设一支新式海军。1862年，曾国藩趁海关税务司英人李泰国回国休假，托他代为购置军舰。李泰国满口答应，回国后为中国挑选了七艘船舰。但不知李泰国哪根神经忽然出了毛病，竟擅自做主，任命英国海军上校阿思本为中国舰队司令，并私签合同，宣称这支舰队只接受英国皇帝指挥，有选择地接受中国皇帝指挥。李泰国天真而愚蠢的想法随即遭到清政府的严词拒绝。李鸿章对总理衙门说道：“要使这批船成为中国自己的船只，不能变成李泰国霸占的船，中国才不至于在危急的时刻无所依靠而惊慌失措。”最后，清政府除买船花费外，又白白损失九十万两白银，将所购船只全部转手卖与他国。这就是近代史上著名的“阿思本事件”。此后十余年间，无人再敢提及筹建海军。
1870年，李鸿章署理直隶总督，决心加强海防。李鸿章好友丁日昌向他建议：当今最具威胁的国家乃是一直为国人不齿的日本。日本目前虽也被美国敲开大门，但大有忍辱负重、卧薪尝胆之势，迟早会成为中国的大敌！门外有虎有狼，我们不能只是不时扔一块肉出去，以求它们暂时不饿，而应习套狼之法、造打虎之器。
学办法和造武器的前提是说服清廷舍得出钱。其实所有问题都集中于一个“变”字，改变旧思想以看清新形势，改变旧办法以引进新技术，改变旧内容以注入新活力，改变旧的落后挨打局面以自强于世界。丁日昌提出根据中国海疆自然条件，应建北、东、南三洋海军。北洋驻天津，东洋驻吴淞，南洋驻南澳，一旦危急，三洋即可联成一气。丁日昌的方案令李鸿章拍案叫绝，然清政府认为此方案还“存在制度上的严重缺陷”，并未重视。1870年代后，国内的太平天国运动刚刚平灭，域外强敌就来骚扰，日本在东南海疆屡屡作乱，沙俄则对西北内陆虎视眈眈。19世纪70年代，沙俄趁新疆内乱之机出兵侵占伊犁，日本则派兵侵入台湾。清政府左右为难：海、塞防兼顾，两面出兵应敌，保住西北、安定东南，自然是上策，可清廷根本不具备应敌的兵力和财力；若二者不能兼顾，则最好舍车保帅以保一方，但哪个是刻不容缓，哪个又能暂时放弃？
李鸿章这时挺身而出，主张以海防作为经营重点：伊犁已被俄国所占，短时期内收复绝非易事，且以目前军力要收复西北实在力不从心，不如令西征诸军严守边境，同时在前线屯兵耕种，积蓄力量。节省军饷应全部用于东南海防。此论遭到湖南巡抚王文韶坚决反对。他认为，天下事分两种，一种是重要之事，即“本”，另一种是次要之事，即“末”。重要之事又分两种：一是重中之重，刻不容缓；另一种是虽重要却非目前必须。关于海、塞防问题，西北塞防是本中之本。只要俄国人不能逞志于西北，西方各国必不致构衅于东南。
这时，同治帝为八大胡同的风流时光献出了年轻的生命，带着对清王朝的无限担心永远离开了人世。其生母慈禧顾不得为自己青年丧夫、中年丧子的苦命悲哀，用最快速度选定一个“合适”的皇位继承人——其外甥、醇亲王之子载湉。光绪帝甫一即位，中断的海、塞防之争又起。山西巡抚鲍源深上奏，陈明目前国家财力紧张，应停止西征、固守关塞。陕甘总督左宗棠马上反对，认为停兵节饷与投降无异，非但陇西不保，甚至危及北路的科布多和乌里雅苏台。大学士文祥也支持左宗棠。海、塞防之争不断升级，总理衙门不久出台处理决定：一、筹建海军，加强海防，海防经费有限，难以筹措三洋海军，先以北洋试点；二、陕甘总督左宗棠长期屯兵西北，政绩卓著，是督办新疆军务的最佳人选；三、将海防筹饷作为第一要事，划拨粤海关、潮州关等地四成洋税和江、浙等省厘金，每年约四百万两白银。中国第一支近代海军诞生了！近代海、塞防之争的焦点并不在于是否建立一支现代化的海军，而在于当海陆危机同时出现时应丢卒保车还是二者兼顾。
海防主将李鸿章上折首先阐明海军与陆军的关系。他说，中国陆地边境远远多于海疆，陆军乃立国根基。陆军改良必须配备洋枪、炮队。域外强敌多从海上进犯，因此必须训练一支强大的水师。李鸿章提出了自己的海防法宝，一为“守定不动之法”，二是“挪移泛应之法”。关于海军经费，李鸿章认为只要分配合理、统一筹划，用有限的钱办有效的事依然可行。李鸿章再次强调海防之重要性。他认为，新疆完全可用招抚之法和平解决，即使一时不能解决也不要紧，如同人失去了一只手，虽痛苦却无大碍；然海防问题如不能解决，国家则会面临颠覆的危险，如同人生了心脏病，不得一刻拖延。
清政府本拟委派李鸿章、沈葆桢二人会同办理海防事务，李鸿章负责北洋，沈葆桢负责南洋，这样既接近丁日昌的方案，又可限制李鸿章，不致海军大权集中于一人手中。然沈葆桢不久离任南洋大臣，机遇与挑战再次眷顾了李鸿章。为早日同国际接轨，李鸿章奏请将清朝的三角龙旗改为三尺宽、四尺长的长形国旗。不久，中国海军军舰上飘扬起庄重大方的长形国旗。
1885年，中法战争中国不败而败。慈禧太后决心大治水师。李鸿章立即上折赞扬老佛爷的伟大：“我怀着恭敬心情拜读圣谕，大治水师实是当务之急、救世法宝，朝廷的决断真是英明至极！”当然，除了拍马屁，李鸿章也没忘向清政府灌输自己的主张。他说，国外海军都有统一的领导机构，欧美称海军部，日本叫海军大臣。中国海防分南、北两部，中央总司其成，然中间又有督抚大臣任意差调，洋人讥笑中国没有办理海军的能力。最好添设一海军部或海军衙门，制定统一章程，进行统一指挥调度。如此，水师可治。清廷很快允准了李鸿章的建议。1885年10月，清朝正式设立海军衙门，任命醇亲王奕譞、庆郡王奕劻为督办，李鸿章为会办。按照惯例，总理衙门简称总署，海军衙门自然亦简称海署，外国人都称海军衙门是六部之外的“第七部”，中国人仍称其为“水师衙门”。
其实最先提出建立海军衙门的既不是李鸿章，也不是清政府，而是中国总税务司、英国人赫德。有趣的是，当赫德提出建立海军衙门时，李鸿章恰恰是最激进的反对者。赫德听说清廷筹备海防事宜的消息后，立即向总署提出筹备海防章程。内容包括：统一南北海防；设海防大臣或海防司一人，由赫德本人担任；高薪聘请洋人充作教习。总署对赫德的建议非常感兴趣。谁知将这一章程交与南、北洋大臣后，立即引起轩然大波。李鸿章和沈葆桢的意见这次出奇的一致，均表示反对。沈葆桢认为若清朝官员连起码的人事权都没有，怎么能称作大清的海军！李鸿章的幕僚薛福成向其谏言：“赫德为人阴险贪婪，现身居高位，掌控关税大权，已有尾大不掉之势，如再让他坐镇海防，岂不是兵权、财权都集中其手？现在您和沈大人贵为南、北洋大臣，海防权利不过人各一半，赫德却把两项大权一统在手。如果这份章程获准通过，赫德无疑可借海防之权牵制总署，谁都难以钳制了。”李鸿章深以为然，马上旗帜鲜明地反对赫德：一是赫德不能既掌财权，又掌兵权；二是赫德平素不懂兵法，不适合管理海军事务；三是沈葆桢态度强硬，不愿接受赫氏领导，如果坚持可能会引起内部争端。
李鸿章和赫德早有交道，且受骗不浅。1875年，李鸿章向英、德两国订购各种舰艇，“热心”的赫德建议向英国阿摩士庄订购四艘“新式”炮船，说这种船身形轻便、攻击力强，还可对付大型铁甲船，最适合中国军队使用。李鸿章相信了赫德，当即决定由其负责购买四艘炮船。次年，被称为“蚊子船”的四艘舰艇驶抵中国。李鸿章为它们举行了隆重的命名仪式，分别称为“龙骧”、“虎威”、“飞霆”、“策电”，将振兴海军之希望寄托在它们身上。急于发展海军的李鸿章又委托赫德为南洋海军代购蚊子船四艘，以示不偏不向。南洋大臣沈葆桢得知李鸿章为自己购船后非常激动，没等船买回来就想好了船名，分别叫作“镇东”、“镇西”、“镇南”、“镇北”。四面八方全镇了，比李鸿章那四艘天上飞的、地上跑的还厉害！第二年新购四船驶抵天津，李鸿章利用近水楼台之便，先试行一番，发现比先前购买的船只性能要好，决定将新船留给北洋海军，而把先前买的四艘船送给沈葆桢。赫德继续向李鸿章游说，告诉他这次买船时正好英国新研制了一种更新式的快船，这种船比蚊子船还先进，每小时行驶15海里，可在船头、船尾各装一尊25吨级大炮，左右船舷也能装炮数尊。最为精彩的是，船头水线以下有一种神奇装置，可追赶并毁坏最好的铁甲船！可惜阁下让我代买的还是蚊子船，我也不敢擅自做主。李鸿章一听，既然有这么好的船，当然希望能够得到。只要能买到坚船利炮，钱不成问题。于是，“镇东”、“镇西”、“镇南”、“镇北”之外又添置“镇中”、“镇边”两艘快船。李鸿章很快发现受骗上当。十艘舰艇不仅式样陈旧，且性能极差，炮重船小，行动迟缓，根本无法进行深海作战。
1886年，刘坤一路过天津看望李鸿章。问及蚊子船近况，李鸿章闭目摇头，胡子抖动，半天说不出一句话。五年后，李鸿章不得不对外宣布：这些船全用破钢片镶成，每年经两次大修才不至沉没，和一堆废品没什么差别。
1883年，李鸿章的女婿张佩纶提议在总署之下添设海防股，专司海防事务。海防股除掌管南、北洋海防所有事务外，所有长江水师、沿海炮台、船厂，及铁路、矿产诸事均由其管理。1884年中法在越南问题上出现分歧，清廷决定设海防大臣以统管海防事宜。中法一战，南洋水师全军覆没，清廷大为恼火，发布上谕：“这次海战法军船坚炮利，横行无忌。我们不也开设船厂，创立水师，然所造之船不坚固，所制武器不顶用，所选将领不英勇，以至法人挑衅时，陆军屡获全胜，水师却一败涂地。如果水师力量稍强，二者相互支援，哪至处处受制。现在事情虽然过去，但本朝本着惩前毖后的原则，一定要大治水师！”
不久，李鸿章应召入京，在北京停留二十余日。除与醇亲王、军机大臣、总署官员频频交换意见外，单是慈禧就亲自召见李鸿章五次，详细讨论了组建海军衙门事宜。据英国情报人员记载，李鸿章此次进京共带三条建议：一是修筑京津铁路；二是设立中英银行；三是筹建海军部。前两项因有人反对未能实现，只有筹建海军部获得通过。李鸿章在给曾国荃的信中提到此次进京情况，他说：“我这次在北京逗留两旬，受到五次召见，就当前事务陈诉己见。可惜我太过愚笨，没能琢磨透上面高深莫测的想法。依我看来，禧圣（慈禧）和醇邸（醇亲王）已决心改革政治，皆因中法战争的失败，真乃塞翁失马，焉知祸福矣！”
海军部虽决定设立，然诸如办公地址、内部组织等具体问题仍没有着落。这些问题不仅仅醇亲王深觉困惑，李鸿章也所知甚少，朝中群臣更不必说。李鸿章将希望寄托在一个人身上，即驻英公使曾纪泽。李鸿章不断催促曾纪泽回国，他恳切地说：“明年春天你一定要回来，翻译局和海军部都等你来主持工作，这样艰巨的任务除你之外任何人都无法承担。”可是曾纪泽以身体欠佳为名，迟迟不肯回国。李鸿章和曾纪泽是好朋友，直接去信责曾纪泽不识大体：“海军之事全指