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行政命令对文官的调整
除了上述制定法外，文官纯粹由行政命令调整。对真正
创设现代文官翻度的公共服务部门的重大改组，是1855 年单
纯通过枢密院令完成的。此后，又颁布了很多这样的命令。
枢密院令设立了文官委员会，管理文官的录用。文官职务的
定级、报酬、晋升、请假和病休、出i 时数、退休年龄等所有
事项，原先都是由枢密院令规定的。但是1910 年的（统一令）
授权文官委员会和财政部制定条例，管理这些事务。1920 年
的枢密院令沿袭了这一规定。因而，文官的任命由文官委员
会控制，文官的分级和服务条件要符合枢密院令或财政部条
例的规定。但是，许多普通的重要事项是通过财政部通报甚
至不那么正式地下达给各部的常务次长（也是文官）去加以处
理的。
结果，文官的工作几乎完全通过行政行为加以规定。每
个部的组织方法和工作方法（都经财政部批准，因为财政部提
供经费13）调整。纪律也是在大臣的控制下由部里的首席文官
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来维护的。虽然大臣们走马灯似地更换，但这些规则却是非
常的稳定。每个部都有其内部规则，由大臣解释，如同法律
的许多组成部分一样历久不变。对所有文官具有拘束力的有
各种命令、条例和决定文官任命和J 狠务条件的财政部记录。
14 规则也酷似法律的规则，只是不由法院解释也不由法院适
用罢了。它们构成了有关文官的内部法律。
有关文官体系的内部法律
上述内部法律也授予文官一些权利。“每个文官在受到解
职或其他纪律处分时，有权向本部门负责人提出申诉。这是
一项妥善建立的规则。”“除了可能引起刑事诉讼的案件外。
在做出任何纪律处分之前，都应该把对某一官员行为的全部
指控情况以书面形式通知他本人··，…在作出决定前由大臣
决定是否有必要对事实作进一步的调查，以及应采取什么样
的调查方式”。15 原则是财政部规定的，意味着文官在达到退
休年龄之前，或者在被证明做了某种与公务利益相反的行为
之前，他具有继续任职的权利。在较小的部门，申诉权没有
什么意义，因为该部负责人有可能已经作出免职决定。在其
他情况下，申诉应向无偏倚的机构提出。总之，经常有诉诸
议会的政治性申诉，对此，大臣要负专门的责任。
惠特利委员会和劳资法庭
文官的服务条件是由财政部规定的，但是，有关低级职
位文官的权益的协商制度，则是由惠特利委员会制定的。各
文官组织的代表在这些委员会上与代表财政部的高级文官即
“员方”（staff side）讨论有关事项。惠特利委员会的决定经内
阁永久性的备案后“生效”，由财政部付诸“实施’，。“官方，，
（official side）是以官方的资格行事的，因此大臣要为他们的决
定承担责任。惠特利委员会不仅提供了一种协商的机制，而
且也提供了一种可以为各级文官确立权利的机制。！16 但是，
有关某些级别文官的强制性仲栽则由劳资法庭做出，任何文
官协会都可以诉诸劳资法庭。虽然财政部和各部有权决定是
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否把某些间题列人协议条款中去，但仲裁程序能够保证任何
等级的文官就自己提出的要求获得公正的裁决。最后的责任
必定落在财政部，因为财政部是就国家财政向议会负责的。
到目前为止，财政部已切实地执行了众多项仲裁裁定，四年
中共有25 万名文官向劳资法庭提出仲裁请求。
我们如果还记得财政部是依照各（退休法》来处理有关退
休金请求的话，就可得出如下结论，即与文官服务条件有关
的所有事宜，都是由那些被二适当的机构当作一般规则看待
的规则来调整的。协商乃至仲裁都是为了解决纠纷而提供的。
因此，有关文官的“法律和习惯”虽然不是由一个像法院那
样的公正的外部组织来适用，但却正如普通法律一样提供了
明确而具体的规则。不列颠文官组织的真正特殊性在于这种
体系并非规定于通常法律之中，其形成仅仅因为文官和大臣
一样，在法律上都是国王的仆人，随时都可能被解取。
大臣负责制
由于调整整个行政机构的压倒性宪法惯例的存在·，大臣
负责制很少陷人困境。每个大臣都要对本部的行为向议会负
责。按照惯例，每个文宫的行为都被看作是他的大臣的行为。
对文官的总体控制赋予财政部，由首相（兼任第一财政大臣）
和财政大臣承担责任。对行政行为跳批评必定构成对大臣的
批评，而非对文官的批评，这是一个公认。的议会惯例规则。
第三节地力机构
地方行政的分立
虽然19世纪中央政府职能的发展和文官体系的建立引人
注目，但也许更值得注意的是地方行政机构的发展，英格兰
一直存在着地方机构。实际上，在11 世纪的盎格鲁一萨克逊
王国，唯一有效的政府是地方政府体制，这样说并不过分。
但是，行政职能和司法职能在地方政府中的区别，并不比在
英王的法院和枢密院中的区别更清楚，而且在法院与枢密院
分离很久以后，地方政府的这两种职能依然混淆不清。从14
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世纪到19 世纪初，地方政府一直处在治安法官的控制之下，
治安法官行使“行政”职能—以司法的形式管理监狱、誓察、
道路和桥梁、贫困救济，以及发放许可证和稳定物价。19 世
纪一系列重大的立法加强和扩大了既存的行政机构，并创立
了新的行政机构。因此可以说，在20 世纪，治安法官只剩下
非常少的“行政”职能了，而行政职能则由可称作“地方机
构”的组织来行使。
地方机构的特征
地方机构的特征是，至少它的部分收人来源于称作“地
产税”（rates）＇l7＇的特别地方税（special locl taxes）。地产税向
土地占有者课征，按照国内岁收部（the inland revepue）的官员
根据1948 年（地方政府法）所作出的估值计算征收额。我们将
发现，凡是用这种地方税支付全部或部分开支的机构，都含
有一些由地方政府选民所选举的人或者由如此选举出来的人
所选举的成员。18 然而，反之则是不正确的，因为地方机构
经常选择一些人在机构中任职，而并不从地方税中支付他们
的任何费用。地方机构只为地方区域办事，但是反之也同样
是不正确的。因为，很多机构，例如退休金委员会，公路交
通专员，负责所得税的“普通税务专员”（general missio
ners），以及有法人资格的港务局，都为地方工作，却不从地
方税中取得任何收人。因此，真正的地方机构的“地方性，，
是从三层意义上来讲的，尽管唯一有效的特征是从地方税中
取得收人的权利。
一般的和特殊的地方机构
一些地方机构是为特殊目的而设立的。流域管理处管理
主要河流的疏通；疏浚管理处负责支流和小河流的硫浚。｝t9s〕
常设联合委员会控制郡的警察力量；特别联合委员会管理医
院，救济流浪者，维持警察力童，制定镇和郡发展计划，以
及行使其他许多职能。但是地方政府是建立在行使着大量职
能的所谓一般机构的基础上的。这些机构是郡议会、自治市
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议会、城区和乡区的议会、教区议会。20 从主要的公共卫生
管理权到对度量衡的检查权，它们具有许许多多法定权力。
地方自由裁量权的限制：
（1）受法定权力的限制
在其权力范围内，每个地方机构按自己的意愿进行管理。
因而，存在着有关公共卫生、教育、道路、供水和其他一切
地方事务的地方性政策。地方自由裁量权要受到两方面的限
制。第一，地方机构没有被赋予任愈发展地方事务的普遍权
力。制定法授予地方机构的权力是特定的和有限的，一般说
来，同级地方机构如要求更多的权力，就必须努力说服议会
为此通过一项特别的地方法令，这是一个又长、又复杂而又
耗费金钱的过程。这一过程需要将近12 月的时间，该机构要
付出一笔相当大的费用。特别是如果任何有组织的利益集团
或其他地方机构准备反对，更是如此。最后还不能肯定该法
案是否会通过，或者是否会以所期望的形式通过。21
（二）受中央控制
对地方自由裁量权的第二种限制是中央政府各部门行使
被赋予的法定控制权。22 现在几乎没有任何事项完全留给地
方自由裁定。内政部、住宅和地方政府部、运输部和教育部
对与其职能相关联的地方活动都有很大的控制权。事实上，
运输部、住宅和地方政府部和教育部的几乎全部职能都在于
管理地方机构的活动。‘控制的范围完全取决于制定法的规
定。在教育方面，就一般政策而言，这种控制几乎是彻底的。
但是，这并不意味着在这两种情况下，中央机构可以干预地
方机构对个人所做的处理，除非像申诉到教育部的许多案件
中那样存在着申诉的权利。因此，地方行政在很多方面表现
为中央政府和地方机构之间的合作关系。大部分的一般政策
由相应的中央政府部门决定，然后由地方机构适用于具体情
况。
向选民负责
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在法定。的权限和控制范围内，地方机构可以自由地按其
意愿行事。但是那些被选进地方议会的议员对他们的当地选
民负责，并在下次选举中可能被选民舍弃。于是有了第三种
制约。但是。他们对选民的责任未必像平民院议员对选民的
责任那么明显和直接。有一些被称作长老议员（aldermen）的自
治市议会和郡议会的成员不是由选民选举的，而是由议会的
其他成员选举的。在地方议会中，一些委员会成员也不是经
民选产生的，而是由议会指派的，因为他们有专门的经验。
所有的联合委员会成员肯定不经过直选：通常是议会任命已当
选的议员担任的。
原因是—虽然这也许不能使纯梓的民主主义者感到满意
—地方政府并不只考虑重大的政策问题。它的职能不如说是
诚实而有经验的管理。假设保证按选民的意愿决定政策问题，
那么就其中能够确定而言，主要的要求就是地方机构的成员
应是称职的行政人员。在地方政府中，地方机构的成员做出
那些在中央政府的控制范围内得由政府雇员做出的决定。
第四节独立法定机构
特征
中央政府各部门就特征就是接受向内阁和议会负责的大
臣的控制。一个地方机构的特征是使用来源于地方税的基金，
因此直接或间接地向当地选民负责。但是，有一些法定机构
既不向内阁或由大臣向议会负责，也不向选民负责。它们可
以为全国工作，也可以为某一地区工作。这些机构的某些成
员可能也是中央议会或地方当局的成员，但是，既然没有一
个大臣为它们的行为负责以及它们并不以地方税作为经费来
源，所以，这些机构既不属于中央政府，也不属于地方政府。
这类机构的重要性日益增长，因为独立法定机构已被选择作
为管理国有化部门—例如煤炭、煤气、电力、运输，甚至英
格兰银行—的通常方式。
不受大臣控制的独立性当然是个程度问题。因此严格地
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区分大臣下属的法定机构和独立法定机构是一件不容易的事
情。实�