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题，那么，法院就会为受害人声张正义。如果他巨绝赔偿由
他的过错所造成的损害，或者发现他有犯罪行为，那么就会
有执行官员—警察、郡司法行政长官、郡司法助理—在法院
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
的控制下对他实行强制。
治安职能和对外职能
这些治安职能与处理对外事务、统治殖民地、维持武装
力量和征收我们现在认为是小宗的税赋等职能，是19 世纪重
要的“执行”（executive）或行政职能。“执行”的确是一个很
恰当的词，因为国家的内部职能大部分是执行性的（ministeria
l）。其时，自由裁量权赋与厂法院，而行政部门的官员除了在
对外事务和军事方面，并不享有很大的自由裁量权。01
内部管理的演变发展
对政府机器的仔细分析表明，甚至在1870 年以前，政府
就已经在履行别的一些职能了。由诸如路税受托人（turnpike t
rustees）、煤气和自来水公司、铁路公司等机构进行行政管理
的体系正在形成。（工厂法）也正在创设一个对私人产业进行检
丧的制度。从现代发展的观点看更为重要的是，由公共机构
来提供公共服务。早在16 世纪末，社会就接受了这样一个原
则，即：没有工作能力的穷人应由公费来维待生存。19 世纪的
宪法学家可能发现很难把行使此种职能的机构，即穷人的古
怪的监护人置于他的宪法制度之中。这类机构并不是唯一的
公共服务机构。因为，虽然根据私法法令（private acts），城镇
议会所发展的服务可能被看作是有关自治机构的法律的一种
奇特表现，但在19 世纪中期以前就有“公路局”和“地方卫
生局”的存在了。
公共服务
正是这种新的公共服务制度在过去的80 年里最为发达。
一个孩子可能出生在公立医院，。得到被称为卫生监督员的公
务人员的护理，由公共接种员注射疫苗，在公立的学校接受
教育，接受学校的内科和牙科医务所的医疗，在学校就餐，
并在政府开办的职业介绍所找职业。然后，由公务人员来办
理结婚手续，住在“公营”住宅里，使用政府提供的煤气、
水、电，甚至蛋和牛奶，把他的积蓄存户、邮局或市营银行，
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享受公费医疗，如果他失业了，还可领取失业救济金，他可
以乘市营电车或国营列车旅行，通过公共邮局收发信件，观
看国家电视台的节目，等等。
行政机制
这一切都意味着一个复杂的行政机制，其成员的工作远
远超出“执行”法律的范围。其中很多人事实上只是执行上
级官员的指示。上级官员确立一般原则，决定一些特殊的个
别事件。每一服务部门在某些方面都有相当大的自由裁量权。
立法建立一套机制，授予它们实施强制的权力，并提供经费。
常常是没有什么“命令”要求“执行”，而只有用公费提供服
务的自由裁量权。
我们可以通过观察它们所行使的三种职能来研究这个庞
大的行政机器。这三种职能是：治安职能和传统“执行”意义
上的一般对外职能；贸易部、内政部、运输部的管理职能；由一
系列的部门—现在这些部门的数量已多得无法一一列出—及
其下属机构提供的公共服务职能。然而，我们所感兴趣的是
机构本身而非它的职能，而且无论如何，上述划分都不是确
切的。更有用处的是另一种三个层次的划分—中央政府、独
立法定机构和地方机构。
中央政府
与其他行政机构不同，中央政府的权力并非仅源于制定
法，因为它也行使着普通法授予女王的权力。这些所谓的特
权，是经法院认可、按普通法原则仍旧赋予女王的权力。法
院接受了1688 年革命的结果，它们承认英王的权力要受制定
法的限制，而且认为（权利法案》对英王所作的限制是有效的。
因此，这些特权，用戴雪＇2＇的话来说（曾为贵族院引述）：＇3＇“保
留的自由裁量权或专断权，在任何时期都合法地留在国王手
中。”这些权力由法院认为在革命后仍由国王保留的那些权力
所组成，它们受制于议会根据自1688 年以来一直成功地享有
的最高性而通过的成文法规。
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这些权力虽然在法律上赋予女王，但是大部分并不由她
亲自行使。她仍然行使任命首相的自由裁量权；她仍然要求行
使按她的意志解散议会的特权；她对大臣和主教的任命仍有相
当大的影响力；她对国家的总政策仍间接地发挥着实质性的影
响。04 但是，除了首相的任命权外，这种权力在所有情况下
实际上均由有关的大臣代表她行使。当某种权力如召集议会
只能以枢密院令的方式行使时，那么在完成正式法律行为的
过程中，很明显必须有与英王联系的政府官员。如果必须使
用国玺和御玺，那么负责这一事项的大臣就要担负责任。因
此，首相经部门首脑的同意任命主要的文官；部长任命其他文
官；外交大臣处理对外关系、缔结条约、任命大使；联邦关系大
臣同联邦其他国家联系；殖民地大臣任命总督，并通过他们管
理殖民地；海军大臣、陆军大臣和空军大臣统率皇家武装力量；
内政大臣赦免罪犯。
然而，这些大臣并不仅仅参与特权的行使，他们中的大
多数也享有法定的权力。此外，以丘没有提到的大臣们则几
乎不行仗’特权。特定法可能授予女王权力，常常是授权给
君临枢密院。例如，需要改变英属圭亚那和马尔他的宪制时，
就授权女王陛下以枢密院令实现这种改变。但是，实际_I 几，
更经常的是把这些权力授予大臣们。根据规定，“陛下的某一
位重要大臣”，或者劳二大臣，或者财政部（或财政部大臣），
或者邮政总长，均可做其要求做的事情。
内阁控制
所有这些权力，持权和法定权力，均由大臣们行使。但
是基本政策则由内阁控制。05 例如；虽然外交人臣可以指导条
约的谈判以及签署和批准条约，但条约中体现的基本政策是
由内阁决定的。同样，如果没有得到内阁的批准，运输大巨
对公路干线的管理政策就不能做出实质性的改变。一件事一
务是否提交内阁，完全取决于大臣对其重要性的认识。实际
上，内阁是否真正对此事进行讨论，又取决于适当的时机和
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内阁成员的兴趣。然而，这样一来的结果是内阁对各部门的
活动有了一个总体控制。由于内阁也能够对平民院进行控制，
因此，各部门在适当的限期内可以获得他们所期望的另外的
祛定权力；还由于大臣或他们的代表也是平民院议员，所以平
民l 完便可以就各部门的行政职能提出问题和引起辩论。如果
大臣的政策得到了内阁的批准，大臣就可以依靠内阁在平民
院的支持以没政党督导的活动，保证其政策获得该院的同意。
虽然大臣同样也在贵族院做解答，但贵族院的表决并不被重
视。因此，只有平民院的讨论，才真正具有重要的意义。其
作用是协调国家的立法职能和行政职能。如果它们之间发生
冲突，那么不是内阁辞职就是平民院解散。内阁可以解散平
民院要求选民支持，但如果要求支待失败，内阁必须辞职。
新的内阁会完全改变政策，作为各部首脑的大臣将会贯彻新
的政策。
第二节 文官组织
文官的工作
我们可以认为行政行为是由大臣们作出的，但这几乎同
女王统治英联邦的说法一样，都是虚拟的。显然，一个要参
加议会活动还要在选区发表演讲并参加内阁讨论的大臣，是
无法参与他本部门的甚至是实质性的工作的。行政方面的日
常事务都是由低级行政官员去完成的。大部分的决策则由较
高级的官员作出。甚至大臣的决策也是在该部门高级文官充
分考虑并提出建议的基础上做出的。文官的职能在于行政，
大臣和内阁的职能则在于控制行政。大臣所做的仅是对重要
的问题作出决策。
文官体系的特殊性
文官体系在许多方面都是英国宪制的最特殊的部分。它
大约包括75 万人。但这个数字含有皇家造船厂、兵工厂、邮
政工程部、工程局以及皇家文书局的产业工人，还包括邮政
部的机械操作工，以及各部的信差、搬运工和勤杂女工。“那
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些涉及到政策的制定、政府机构的协周和改善，以及对公共
服务部门进行总体管理和控制”06 的文官的人数约为5000
人。
法律上都是国王的仆人
文官制度的特殊性表现在其内部组织方面。这近百万人
在法律上都是英王的仆人，就此而言他们与大臣几乎没有区
别。的确，法院已经确认，邮政总长和电话技师同是仆人。0
7 因此，法院并不关涉文官本身，它们只关涉某一官员是否是
国王的仆人。一旦完成这个不容易的任务，＇8＇就不必考虑他
是大臣还是文官，或是哪一类的文官。因为无论在哪种情况
下，他对过错承担的责任都是相同的，而且其权力或是女王
的，或是女王任命的大臣的，例如邮政大臣或运拾大臣。
文官组织在法院的控制之外
法院并不真正关涉文官本身的事务，是因为如同有“有
关议会的法律和习惯”一样，也有“有关文官的法律和习惯。
09 文官处于法院的管辖权之外，因为在法律上文官只是国王
的仆人，由女王任意免职而无需通知、给子补偿或者发放离
职津贴或退休金。10 然而，这是可以观察到的事实，即文官
的任期比受雇于私人的任何人都具有更大的保证，而且他们
享有可以通过适当程序行使的实质性的退休金权利。这些权
利都不在法院的管辖范围之内，因为法院把整个文官组织视
为行政自由裁量间题，在法院的控制之外。实际上，文官制
度的建立和继续存在，完全是行政决定的结果。
自17 世纪（如果不是更早的话）以来，枢密院会就被用来
调整国王政府的机构设置问题。政府权力授予了英王，至于
英王习惯于以什么方式行使则是无关紧要的。他可以随意任
命和开除‘仆人，而且当议会最终获得对国王费用开支的控
制时，也只涉及人数不涉及个别人。在18 世纪，反对党总是
渴望减少国王仆人的数量。把他们排除出议会，因为公职人
员代表着一种用人权，这种用人权对国王影响选举和在平民
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院中保持多数是非常有利的。例如，财政部通过控制海关的
官员和税务官员便可以对选举施加相当的影响，海军部总是
能为皇家造船厂所在的自治市提名政府（有时是海军部）的候
选人。同样，每个在国王手下任职的议会成员都处于国王或
政府的影响之下。
几乎没有可适用的制定法
因此，虽然议会在《年度拨款法》中规定了各个部门总
的开支，但是还没有制定法对文官个人的薪金和服务条件作
出规定。11 文官的制定法仅有两类。一类是18 世纪制定的法
规，这类法规阻止诸多类别的文官成为议员，12 以便使处在
王室影响下任职的人员在平民院的数量有所减少；另一类是退
休金法，这；些法规虽然没有规定退休金权利，却批准国王政
府可以赋予退休金。第二类制定法的通过是由于一价专统，
即王室设退休金是出于若f 政治目的的有用的恩赐特权。
行政命令对文官的调整
除了上述制定法外，文官纯粹由行政命令调整。对真正
创设现代文官翻度的�