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根据自由政体的宗旨，在组成立法机构时不得不接受出自前述这方面的麻烦，但在组成行政部门中，如也加以接受，则既无必要，因此也不明智。而且，正是在行政部门中，其危害恰好也最大。在立法机构中，仓促决议往往有害而无利。立法机构中意见的不同、朋党的倾轧，虽然有时可能妨碍通过有益的计划，却常可以促进审慎周密的研究，而有助于制止多数人过分的行为。而在立法机构中，一旦采取决议，反对即行终止；决议即是法律，抗拒将受惩处。但是，在行政部门中，不存在任何有利条件足以减缓分歧意见之不利。行政部门中的分歧是纯然而绝对的，不存在任何得以终止的时机。这种分歧，在有关计划或措施的执行中，自始至终无时不起到干扰和削弱的作用。这种分歧对于行政部门的性质经常起着相克的作用——这些性质就是其组成的要素，即：强而有力与及时——而却带不来相应的好处。在指挥战争中，行政部门的强而有力乃是国家安全的屏障，一职多人尤其令人疑惧。
应该承认，上述论点主要适用于前面假设的第一种方式——具有同等地位和权威的行政首脑一职多人——而主张这种安排的人数不大可能很多；但是，这些论点也在相当程度上适用于委员会的设置，就是使名义上的行政首脑在其活动中受宪法约束而不得不征得委员会的认可。这种委员会中一个机诈的帮派，就能使整个管理体制陷于纠纷而丧失活力。即使并无此类帮派存在，仅仅观点和意见的分歧，亦足以使行政权力的执行染上软弱无力、拖拉疲遢的风气。
但是，对于行政部门一职多人最有份量的异议，既适用于后者，也适用于前者，乃在于一职多人容易掩盖错误和规避责任。负责有两种形式，即申斥与惩处。前者更为重要，尤其是对于民选职务而言。接受公众委托的人，比较经常的是其行为使之不再值得信任，而不是其行为竟至应受法律惩处。然而，一职多人对于发现哪一种行为都会增加困难。由于互相指责，常常不可能断定究竟罪责在谁，谁才真正应当受到一次或一系列打击性措施的惩罚。互相推诿，作得如此巧妙、状似有理，公众舆论实在无从判断实际的罪人。造成国家不幸的情况有时极为复杂，若干人员均可能具有不同程度和不同性质的责任，虽然我们可以从整体上清楚地看到处理不当之处，在实际上却不可能指明造成危害的真正负有责任的人。
“委员会中多数不同意我的意见。委员会中意见如此不同，以至无法就此取得更为适当的决议。”此种或类乎此种的借口，经常拈之即来，真伪难辨。而谁又肯不辞辛苦，不怕恶名，去严格追查议事过程中的隐蔽根源呢？即使找得到一名公民热衷于担当此项没有成功希望的任务，如果发生有关人员间的勾结，岂不很容易把情况掩盖起来，使之含混不清，无从明了有关人员的具体行为么？
与本州州长同时并存一个委员会——即在委任官吏之时——这一独特情况之下，我们也已看到过眼下考察的观点所造成的不良后果。重要职务的委任不当已经丑声四溢。有些案例如此悍然无所顾忌，一切有关方面都一致认为很不得体。而进行调查时，州长则责备委员会成员，而委员们则又反过来归罪于州长的提名；而人民却完全无从判断，究竟由于何人影响，使他们的利益被委诸如此不够资格、明显不当之人。为了顾全某些个人的情面，笔者隐忍不谈具体细节。
前述考察明显说明，行政首脑一职多人容易使人民失去忠实代表他们行使权力方面的两大保障：第一，舆论的约束力失去实效，一方面对于坏事的申斥因对象不只一人而有所分散，一方面也无从确定谁个应负其咎；第二，发现受委人错误行为的机会，既不容易，也难明确，因而无从免去其职务，也无从在必要时予以惩处。
在英国，国王终身执政；而为了公众和平所确定的准则是，国王之治理不对任何人负责，其人身不可侵犯。因此，该国宪法规定为国王设立枢密院，使之就其向国王所提建议对国民负责，这真是再明智也不过的。无此，则行政部门即无任何责任可言——在自由政体中这是绝对不能允许的。然而，尽管枢密院对其所提建议负有责任，国王却不受枢密院决议的约束。国王执行其职务时，行为绝对自主，对于向他所提意见的取舍，亦全由其个人斟酌决定。
但是，在共和政体中，任何行政官吏均应对其在职时的行为负有个人责任，英国宪法中关于枢密院之规定，其理由不仅并不存在，而且有害于共和体制。在英国君主政体中，枢密院代替其行政首脑承担其所禁止承担的责任，亦即作为人质，在一定程度上对国民保证国王行为的正当。在美国共和政体中，如果设立枢密院式的委员会，则只会破坏，或大为减轻总统个人所应负的必要责任。
各州宪法中普遍规定为州长设置委员会的观念，产生于共和政体审慎卫护的一个原则，即认为权力由数人执掌比一人执掌较为安全。即使此原则亦适用于当前探讨的问题，笔者仍以为这一方面的好处不足以抵过另一方面的大量弊病。但笔者认为此一规律并不适用于行政权。在这个具体问题上，笔者无疑是同另一论文作者意见一致的，即，“行政权集于一人更易于加以规范；人民的警惕和监督只有一个对象，这样就安全得多；总之，执掌行政权的人越多，越不利于自由。著名的尤尼乌斯就曾评价说这位作者是“深刻、言之有物、长于抒发的。”
靠增加执掌行政权的人数而求取保障，实际是达不到的。这一点并不需要多所阐述。要求取这种保障，必需人数极多，才能防止他们沆瀣一气；人数过少则谈不上保障，反而会引起危害。若干个人的地位和影响联合到一起，比其中单独某个个人的地位和影响，必然对自由形成更大的威胁。权力被置于少数人手里，他们的利益和观点是很容易由手段高明的领导人予以统一的，于是权力就比在一人手中更易陷于滥用，而权力被数人滥用也比为一人所滥用更有危害；而一人掌权，唯其只有单独一人，就会更密切受到监督，更容易遭到嫌疑，也不可能象许多人一起那样联合起来形成较大的影响。罗马的十人执政团，其人数名实相符，比之其中任何一人当政，其潜越篡权的威胁更为可怕。显然不会有人主张行政权由十人以上来执掌；委员会的组成为六至十二人，各说不一。十二人亦难防沆瀣一气；如此勾结为害，比起某一个人的野心，国人实应更予提防。总统行为由其个人负责，为之设立任何委员会，一般只能有碍其正确行事，却往往成为其错误行事时的工具和同伙，而对其缺点则常起掩盖作用。
笔者无意于多谈开支问题；然而十分明显，如果为了实现我们设想体制的主要宗旨，则委员会成员必然相当众多，而他们又须离家迁到政府所在地，其薪给将会形成一项较大的国库支出，既然并无明确好处，未免得不偿失。笔者只需再进言一句：在宪法草案公布之前，笔者有幸会晤来自各州的有识之士，几乎无不承认，纽约州行政权集于一人已为经验证明是本州宪法中最佳特点之一。
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第七十一篇 行政首脑之任期影响
（汉密尔顿）1788年3月18日，星期二，《纽约邮报》
致纽约州人民：
行政权是否行使得强而有力，第二个要素在于任职期限。
这一点前已提及。其目的有二：关系到总统行使其宪法规定权力时个人是否坚定；也关系到总统采用的管理体制是否稳定。显然，就前者而言，任期越长，保持个人坚定这一优点的可能性也就越大。凡人对其拥有之物，其关心程度均取决于其所有权是否可靠，这是人性使然；所有权具有临时或不定的性质，就比较少重视，而所有权具有长期或肯定的性质，则会更加重视；当然，为了后者也就比起为了前者更加甘冒风险。这一情况之适用于政治特权，或荣誉，或委托，亦不亚于普通一件财物。由此可以推论，担任总统职务的人，意识到短期后即需去职，在独立行使权力时，或在面对社会上相当一部分人，甚或仅只立法机构中占优势集团的一时（虽然短暂）不良反应时，就会不大肯于陷入受到实质性非难或困窘的境地。如果他本人乐意，而又经重选，即可以不去职，只要情况如此，则他本人的愿望，再加上一些疑惧，就会更加容易败坏其品德，堕落其意志。不论属于哪一种情况，身居这一职务的人必然会表现出软弱无力、犹豫不决。
有些人会以为行政部门对于社会上或立法机构中之行时潮流能够屈从顺应，乃是其最大的美德。但是，此种人对于所以要设置政府的宗旨，以及对于促进人民幸福的真正手段，都是理解得十分粗浅的。共和制度的原则，要求接受社会委托管理其事务的人，能够体察社会意志，并据以规范本人行为；但并不要求无条件顺应人民群众的一切突发激情或一时冲动，因为这些很可能是由那些善于迎合人民偏见而实则出卖其利益的人所阴谋煽动的。人民普遍地是从公益出发的。但这一点常亦用来说明人民群众的错误。但是，人民群众从常识出发是会蔑视阿谀奉承的人的，这些人胡说人民群众无时不能正确找出促进公益的手段。人民群众从自己的经验知道他们自己有时候是会犯错误的；人民群众终日受那些寄生虫和马屁精的欺骗，野心家、贪污犯、亡命徒的坑害，受那些不值得信任却为人所信任的人，以及不应得而巧取豪夺的人的耍弄，他们经常受到这样一些干扰，却并不常犯错误，勿宁说倒是个奇迹。在人民群众的意向同他们本身利益出现差异的情况下，受命维护人民利益者的职责应该是抵制这种一时误会，以便给予人民群众时间和机会去进行冷静认真的反省。这种作法曾经使人民群众免遭其本身错误所造成的严重后果，并使有勇气和雅量为人民利益服务而不惜引致人民不快的人受到人民群众长期感激和纪念，这样的先例是不难枚举的。
而且，不论我们可能如何坚持行政部门应该无条件顺从人民的意向，我们却不应主张它同样迎合立法机构中的情绪。立法机构有时候可能站在人民群众的对立面，有时则人民群众可能完全保持中立。在这两种情况之下，行政部门肯定应该处于敢于有力量、有决心按照自己意见行事的地位。
政府各部门之所以应该分权的原则，也同样说明各部门之间应能互相独立。如果行政和司法部门的组成使之绝对服从于立法部门，那么把行政和司法同立法分开又能达到什么目的呢？这样的分权只能是名义上的，不能达到其所以如此建立之目的。服从法律是一回事，从属于立法部门则是另一回事。前者符合好政府的根本宗旨，后者则违反；不论宪法形式如何，后者都会把一切权力集中到同样一些人手里。前此若干篇论文中已经举例说明并全面阐述过立法权高于其他一切的趋向。在纯粹共和政府中，这种趋向几乎是不可抗拒的。在民选议会中，人民的代表有时似乎自以为就是人民本身，面对来自任何其他方面最小程度的反对，就暴露出不耐和厌烦的病态；好象不论是行政或司法部门只要行使其权限就是侵犯了立法部门的特权和尊严。立法机构常常表现出企图横蛮控制其他部门的意图；而且，由于立法机构一般有人民站在他们一边，就总是在行动时势头过猛，致使其他政府部门难于维系宪法规定的平衡。
有人可能要问，除非一方有权任命或罢免另一方，任期较短怎么可能影响到总统对立法机构的独立性呢。对此，一个答案可以从前面提到过的人的本能推演出来——人们对于短期的好处往往不那么关切，因此也就不愿意为之冒任何较大的风险或不便。更为明显的答复，虽然并不是更无可争辩的，可以从探索立法机构对人民群众的影响中找到；出于正当理由抵制过立法机构的任何�