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变化不定的政府，其恶果实在是罄竹难书的。笔者只拟略提几点，而此数点，又无不是其他无数恶果之根源。
首先，政府人事多变，会失去其他国家的尊重和信任，失去同民族荣誉相联系的一切好处。个人如果计划多变，或者处理事务竟无计划，一切明智之士马上就会指出，此人愚昧荒唐、反复无常，必然不久就要自食其果。朋友或肯有所怜惜，却不会有人愿与共事，而利用其短趁机谋利的，则必大有人在。国之于国，无异于人之于人；即有差别，必更可叹，因为国家尚不似个人，既少仁爱之心，自然在乘人之危上更无克制。一切国家，如果不善于处理其国事，表现出缺乏坚定性；而其邻国则明于理事、政策一贯；其与邻国交往，必然事事吃亏。至于美国，从中可以汲取的教益，不幸正在于其本国情势。美国从来受不到友邻的尊重，却总逃不脱敌国的愚弄；美国人事多变，政务失措，则给一切有利可图的国家以可乘之机。
政策多变，在国内造成的后果，其灾难性更大。享有自由的好处本身也受到荼毒。法律之多连篇累牍，谁能卒读？加之矛盾百出，读亦何益？而且朝令夕改，隔夜即不知何所适从；如此法律，虽由民选代表所定，予民何益？法律原是行为的准则，如果人皆不知，又复动辄更订，怎样遵之以为准则呢？
公务多变，有利于精明大胆而又富有的少数人，却不利于勤勤恳恳但不了解情况的人民群众，这种结果当然不合情理。一切新的规定，不论是涉及商情或者税收的，凡影响及于各种形式财产的价值的，都会成为关注行情变动、善于估算后果的人加以谋利的机会；这些人不劳而获，占据了大多数同胞辛勤劳动的成果。情势如此，说法律是为少数人，而不是为多数人制订的，也是有一定道理的。
从另一观点考察，不稳定的政府也会造成巨大的损害。对公众机关缺乏信任，使人不敢贸然从事有益的事业，因为事业的成败利害，往往取决于现行安排是否持久。如果个人的筹划还未及执行就有可能被判为非法，有何老于此道的商人肯把财富投入新的行业呢？如果由于政府反复无常，个人预先付出劳动或资本，难免反受其害，有何农场主或制造商肯把本钱下在号召生产的农工产品上呢？一言以蔽之，如无一套稳定的国家政策予以鼓励，任何改进或创新都是不能实现的。
然而，最可悲叹的还是，对于弊端百出、有负众望的政治体制，人民不由得不离心离德。政府并无异于个人，凡不值得真正受人尊重的，也就受不到尊重；而没有一定的条理和稳定性，也就不值得真正受人尊重。
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第六十三篇 续论参议院
（汉密尔顿或麦迪逊）为《独立报》撰写
致纽约州人民：
说明参议院之所以有用，还因为第五个迫切需要，也就是需要一种应有的民族荣誉感。政府中如果没有一个精选而稳定的组成部分，其愚昧多变的政策会使外国失去其敬意，这一点并不仅仅是由于前述的各项理由；这样的国家机构也会不理解国际舆论，而理解国际舆论与否，不但对于获得别国尊重和信任是必要的，也是值得别国尊重和信任所亟需的。
注意别国对自己的评价是很重要的。其理由有二：其一是，姑不论某一具体计划或措施的得失，都应使别国把该项计划或措施能够看作是明智而体面的政策的结果，这一点从各方面看都是可取的。其二是，在举棋不定的情况下，特别是在国家机构为激烈情感或眼前得失所左右时，了解乃至设想一下外界的舆论，可能成为可以遵循的最佳指南，因为旁观者清。在外国面前缺乏民族荣誉感，难道不已使美国所失无算么？如果美国一切举措，均能事先在人类公平舆论面前考察一下其是否公正适宜，美国岂不会避免多少轻举妄动么？
然而，不论如何需要，显然，一个人多易变的机构是不可能具有充分的民族荣誉感的。民族荣誉感只能存在于人数很少的机构之内，这样每个个人才能为公共措施的是非承担合理的责任；它也只能存在于长期受到群众信赖的代表机构之中，只有这样，每个成员的自尊心和影响力，才可以同集体的荣誉和福利合理地结合在一起。罗德岛州任期仅半年的议员，在研讨该州的若干苛细措施时，如果曾经有人根据外国，乃至其他各州，可能对于此类措施的看法而提出异议，这些议员大概是不会理睬的；可是，如果曾经有必要征得一个精选而稳定的机构的同意，这样一个机构，即使仅仅由于重视民族的荣誉，无疑也会设法防止罗德岛州被错误领导的人民目前所陷进的灾难的。
作为第六个缺陷，笔者还要提出政府对人民应负责任的问题；这种责任本来起源于选举，但恰因选举过于频繁，却反而因之缺如。这一提法也许看来不仅新颖，而且自相矛盾。其实，只要加以说明，大家就一定会承认，这种提法是难以否定的，而且也是很重要的。
负责任，如果要求得合理，必须限于负责一方权力所及的事务上；而要作到有效的负责，又必须关系到此种权力的行使上，这样选民才能对之形成及时而恰如其分的判断。政府的事务，大致可以分为两大类别：一类取决于合理实施而马上见效的单项措施；另一类则取决于慎加选择而密切联系的一系列措施，其实施过程是逐步的，甚或是难以监察的。后一类事务，对于任一国家的集体持久福利之重要性，是无需说明的。然而，由此可以明显看出，一个民选代表机构，如果任期甚短，则只能在关系普遍福利的那一系列措施中提供一两个环节，因之也就不应对其最终结果负责；正如一名管家或者一家佃户，受雇或承租一年，当然不能合理地要求他们对于至少需要五、六年才能完成的工作负责。另一方面，有些事物发展，原因复杂，历时数载，而各届代表机构则每年改选，其各自应负多少责任，人民实在无从估量。即使是选民可以看得到的、个别实施并马上见效的单项行为，要确定一个人数众多的机构中各个成员个人应负的责任，也是十分困难的。
对此缺陷，对症下药，必须在立法部门中增设一个机构，其任期要相当长久，以应付需要不断关注、采取一系列措施才能加以处理的事务，唯其如此，也才能对于此类事务合理并有效地承担责任。
许多情况都说明，一个组织完善的参议院是必要的；以上笔者仅就其与人民代表有关的方面论述了这些情况。笔者目前函诉的人民，既然不受偏见所蒙蔽，不为奉承所败坏，笔者可以无所顾忌地进而指出，这样一个组织，对于防止人民自己由于一时的谬误而举措失当，有时也是必要的。由于群众通常冷静而审慎的见解，在一切形式的政体之下，均应最终压倒统治者的意志，并在一切自由政体之下，实际必然会最终压倒统治者的意志；因此，在处理公共事务的某些个别时刻，或为某种不正当情感及不法利益所左右，或为某些私心太重的人狡诈歪曲所哄骗，人民也可能一时主张采取一些措施，而事后则极为悔恨并予以谴责的。在这种关键时刻，如果竟有由某些公民组成的一个稳健可敬的机构加以干预，防患于未然，以免人民自作自受，以便理智、正义、真理得以重新掌握民心，岂不十分有益么？如果雅典人竟有先见之明，在其政府体制中订有防止自己为情感所左右的办法，岂不会避免多次严重的烦恼么？今日下令鸩死某些公民，明日又为他们立像表功，这样玷污人民自由的难忘耻辱，岂非？可避免的么？
有人可能会说，散处广大区域的人民，不可能象聚居于狭？地方的居民一样，那么容易受强烈情感所感染，那么容易群起而推行不义的措施。笔者当然决不否认这一特别重要的区别。相反，笔者在前此所撰的一文中，就曾极力说明，这恰好是建议组成联邦共和国的主要理由之一。然而，有此有利之处，并不应排除使用辅助性的预防手段。相反，我们还可以指出，这种地广人稀的条件，虽然可使美国人民免遭小国常有的忧患，但如被某些私心太重的人勾结起来进行狡诈歪曲所哄骗，却有可能陷于一时难以摆脱的麻烦。
回顾历史，一切存在长久的共和国体中，莫不有其参议院组织，这在当前的考察中也绝非细枝末节。可以归之于此类共和国的，实在只有斯巴达、罗马和迦太基三国。在前两国中，都有终身任职的参议院。迦太基之参议院组织，虽然不甚了了，但从旁证推断，大致无异于斯巴达与罗马。至少可以肯定的是，迦太基的参议院确实具有某种条件，使之在人心多变中起过中流砥柱的作用；而且该参议院中还没有其更精干的委员会，任职终身，空缺自补。这些先例，因与国情未合，美国自难效法，然而，比之其他古代共和政体之国祚短促、骚乱不已，实亦颇有教益，足兹证明，设立某种自由与稳定兼备的组织的必要性。笔者当然了解，美国之有异于古今其他民主政体的种种情况，因之进行由此及彼之类推，必须极其审慎。但是，对此予以适当考虑之后，笔者仍然认为，既然类似之处甚多，这些先例绝非不值我们一顾。如前所述，只能由参议院组织予以补救之缺陷，在由人民选举产生的人数众多的议会中，乃至在人民群众本身中，许多是共皆有之的。另有些缺陷则为前者所特有，也需由参议院组织予以控制。人民绝不可能有意背离其自身权益，然其代表则有可能背叛之；如果全部立法权力尽皆委托给单一的代表机构，比之要求一切公众立法均需分别由不同之机构所认可，其危险显然是更大的。
美国之所以有异于其他共和政体者，其最可使恃之处，乃在于代议制的原则；这一原则是美国据以行动的枢纽，而据说却为其他共和政体，至少是古代的共和政体所不知的。笔者前此所撰各文中，均曾在推理中运用这一差异，足见笔者既未否定此项差异之存在，亦未低估其重要性。因此，笔者可以不必有所顾忌地指出，所谓古代政体对于代议制问题毫无所知的说法，竟然达到一般渲染的程度，严格地讲并不确切。当然，此处专予论述，显然不当；笔者将只提出人所共知的少数事实，以为佐证。
在大多数希腊的纯粹民主政体中，不少行政职能，并不由人民直接行使，而由民选的、在行政方面代表人民的官吏予以行使。
在索伦变法之前，雅典由九名执政官治理，执政官每年由全民选举产生。执政官代行权力之多寡，似乎已难考证。在这一时期之后，每年由人民选举产生的人员，先是四百名，后来增至六百名；这些人员部分地也在立法方面代表人民，因为他们不仅在立法职能上同人民相互联系，而且独享向人民提出立法议案的权利。迦太基的参议院，虽然其具体权力以及任期已不可知，但也似乎是由人民投票选举产生的。类似的情况，在古代民主政体中，如非全部，但在其大部中，依稀可见。
最后，斯巴达有五名执政官，罗马则有护民官；这两者人数诚然不多，但每年均由全体人民选举产生，而且被当作人民的代表，几乎享有全权的地位。克里特的科斯米，也是每年由人民选举产生的；有些论者认为，科斯米系与斯巴达的执政官以及罗马的护民官相类似的组织，其不同之处仅在于，选举这一代表机构时，投票权只限于部分人民。
虽然还可以举出其他许多事实，但仅此数点已足清楚说明：古代的人既非不了解代议制原则，也未在其政治制度中对此原则全然忽视。古代政治制度与美国政府的真正区别，在于美国政府中完全排除作为集体身分存在的人民，而并不在于古代政治制度中完全排除人民的某些代表。然而，必须承认，这样的区别其实正好说明合众国的一个极大优越性。但是，为了保证这一优越性得以充分发挥，我们必须注意使它同另外一个优越性分离开来，这另外一个优越性指的是辽阔的领土。因为，不可能设想，在古希腊民主国家的狭？局限下，任何形式的代议制政府竟能得到成功。
以上论点是以推理为依据，有实例可证明，而且也是我们自己经验证实了的；然而，为了回答这些论点，急于反对宪法的人或者还会不惜于重复老调，说什么并非由人民直接任命、任期又达六年的参议院，