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剑桥中国晚清史下卷-第77章

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                                          ② 
  它的职能则限于管理司法事项。这样,中央政府的部就变成了十一个。自 

一个有名无实的官职。 
③ 这个衙门负责与皇太子有关的事项。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子,詹事府便形同虚设。 
④ 这些巡抚的衙门与总督的衙门都设在同一城市中。 
① 《大清德宗实录》,卷564 第11—13 页。 
② 《东华续录·光绪朝》,卷202 第12—14 页。 
③ 负责祭祀皇家陵墓的官署。 
④ 负责宫廷举行的宴会事项的官署。 
① 负责繁殖和训练军马。 
② 这点在前页注①引的诏书中已提到。 

… Page 315…

  隋唐以来,中央政府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。1901年增加了 
  外务部,后来又增加了商部、巡警部和学部,而旧式的六部则仍予保留。但 
  是,1906年改革的结果,只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。传统的六部 
  建置已经不复存在了。 
         (3)各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前, 
  清朝给各部都任命两位尚书,一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互 
  相制约,但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时 
  这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样精神,为了尽可 
  能地避免兼职,废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。③ 
         (4)在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力 
                                                        ④ 
  是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。从前,法庭和司法行政机构 
  并不分开。审计院独立于各部之外,因为它负责审计它们的帐目。虽然已经 
  决定暂不涉及立法机构的事项,但深切感到有征求民意的必要,因此,在将 
  来召开国会之前,计划把资政院试作立法机关。(资政院的情况将在下面叙 
  述。) 
       政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革 
  省的官僚政治,另一个就是建立责任内阁。总的来说,在清朝的地方官僚政 
  治中,有许多含糊不清之处。例如,外省督抚与中央政府之间的关系和总督 
  与巡抚之间的关系,都不十分明确。可能是清政府宁愿不去明确这些关系。 
  但无论如何,自从太平军运动以来,总督与巡抚的权力增加了。在军事上或 
  财政上,他们都不受中央政府的严密控制。清朝改革的一个目的就是削弱他 
  们的权力,办法是把他们置于中央政府各部处之下,而不是使他们成为与各 
                                                           ① 
  部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。 这样就可以建立起一个一 
  元化的政体,各省就被置于各部之下,而不是与各部同在皇帝之下:这是行 
  政机构的一项十分重要的改革。当然,各省高级官员是反对这种变动的。 
       成立责任内阁制的要求是当时的一个改革原则——即明确责任——的 
  自然后果。然而,这会导致撤销军机处、内阁和政务处。反对采取责任内阁 
  制的理由是:总的行政管理应由若干官员分担,否则,个人就会专权,从而 
  可能侵犯帝权。这种观点获胜了,有关中央行政机构的改革因此没有进行。 
                                                                   ② 
       这样,削弱督抚权力和采取责任内阁制这两项改革 都未实现 (在改革 
  活动中,政府原来把这两者都放在最优先的地位)。1907年,对省一级的行 
  政制度进行了改革,但是督抚的权力并未削弱,也没有真正进行实质性的改 

③ 参看前页注①和注②。 
④ 参看前页注②。 
① 《大清德宗实录》,卷574 第6 — 7 页;《东方杂志》,第4 年第8 期 (1907 年)“内务”第401—424 

页。 
② 《东方杂志》,第5 年第1 期 (1908 年)第10—13 页。 

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  革,它仅仅以改变一下地方行政官署的名称而告终。仅有的一件重要的改革 
  也许就是在省的各级建立了审判厅,这是打算按照中央政府的大理院的模式 
  设立的独立地方司法机关。① 
       另一个重要事件是在外国人称为满洲的东三省进行行政改革。由于这是 
  清朝祖先的发祥地,原来在那里建立过特殊的制度。现在实行了改革,满洲 
  的行政就与中国的其他部分一模一样了。盛京将军被取消了;代之以 1907 
  年设置的东三省总督,并任命了吉林、奉天和黑龙江三省的巡抚。② 
       虽然清政府不能削弱督抚等高官的地方权力,却成功地增加了中央政府 
  中满洲官员的权力。在只任命一位大臣领导政府的每个部之后,在十三个高 
  级官员 (即军机大臣和各部大臣)之中,有七个满人,五个汉人和一个蒙古 
  旗人。这个蒙古旗人当然是蒙古族,但是他是属于满人阵营的。因此中央政 
  府改革的结果是在最高级官员中,满人与汉人的比率为八比五。而与以前满 
  人和汉人人数相等的安排相比,清政府在取消种族区别待遇的公平原则下, 
  巧妙地把对中央政府的控制进一步置于满人的手里。 
       另一个改革的基本原则是尽量减少兼职。根据这种政策,袁世凯辞去他 
  的一切兼职,所以他的权力大大地被削弱了。上面已经谈到,政府提升两个 
  集大部分地方权力于一身的汉人总督张之洞和袁世凯为军机大臣,这样就剥 
  夺了他们在地方上的权力。因此,尽管各省的行政没有进行改革,中央政府 
  的满人官员的权力却大大地增强了;相比之下,汉人地方官员的权力却被削 
  减了很多。 
       从1908至1911年的宣统时期,这种趋势甚至更加强烈。首先,在1909 
  年1月,袁世凯被迫以足疾为由到河南退隐。九个月之后,张之洞死去。这 
  样,两位难对付的汉族高级官员就不能妨碍摄政的醇亲王行事了。被这种情 
  况所鼓励,他让他的两个兄弟掌握陆军和海军,最后在1911年5月,他应 
  汉人提出建立责任内阁的要求,终于组织了一个责任内阁。它对皇帝负责。 
  与此同时,旧内阁、军机处和政务处都被撤销。责任内阁由一个总理大臣和 
  两个副大臣,以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商 
                                                                            ① 
  部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成,总数为十三个成员。 在这十 
  三员被任命的内阁大臣之中,八名是满人,汉人只有四人;八名满人中,有 
  五人是皇室宗族。醇亲王在为皇室宗人取得军权以后,这时又要全面控制行 
  政了。但这种事实也说明,在这时候,摄政王确实感到除他自己的宗人外, 
  甚至连满洲官员都不能信任了。任命这一内阁是清廷在行将崩溃时的最后一 
  个孤注一掷的行动。在这个皇族为中心的内阁组成后不到一年,武昌就发动 

① 参看第453 页注①。 
② 参看赵中孚:《清末东三省改制的背景》,载《中央研究院近代史研究所集刊》,第5 期(1976 年6 月) 

第313—335 页;参看罗伯特·李《清代历史上的满洲边疆》,第七章。 
① 《大清宣统实录》,卷52 第18—23 页。 

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  了革命,其后又不到一年,清政府垮了台。在此以前,朝廷曾经利用改革方 
  案,使它一直下降的权力不断地集中。 

                           准备立宪的日程与“宪法大纲” 

        当清政府宣布它要采取宪政的政策决定时,极力主张更加激进的一批批 
  评论家开始要求政府立即实现这项目标,不久他们迫使政府以这种或那种方 
  式去答复他们的要求。1908年8月,政府因此宣布它准备实行宪政的计划, 
  声明在第九年 (即1916年)将颁布宪法,并将第一次选举国会,国会将于 
  1917年召开。① 

                                                     ② 
        与此同时,政府发布了“宪法大纲”,大纲以日本明治时期颁布的宪 
  法为范本。它开宗明义写道: (1)大清皇帝统治大清帝国,万世一系,永 
                                                 ③ 
  永尊戴。(2)君上神圣尊严不可侵犯。在日本宪法里,天皇被赋予很大的 
  权力,但是在“宪法大纲”里,清帝的权力甚至比日本天皇的权力还要大。 
  皇帝的特权几乎没有限制。皇帝被赋予以下权力:1。召集开闭停展及解散议 
  院之权;2。凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者,不得见诸实行;3。 
   “宪法大纲”无内阁组织章程,设官制禄,用人之权操之君上,议院不得干 
  预;4。司法之权操之君上,审判官本由君上委任,代行司法;5。凡一切军事 
  皆非议院所得干预。君上调遣全国军队,制定常备兵额,得以全权执行;6。 
  宣战讲和订立条约由君上亲裁,不付议院议决;7。宣告戒严之权,当紧急时, 
  得以诏令限制臣民之自由。 
        一旦肯定宪政即将付诸实施,知识分子,尤其是立宪派,就立刻提出批 
  评,这些人早就主张采取这一步骤,但不满意基本《大纲》和准备立宪的进 
  程。他们强烈要求马上开始实行宪政。在这种压力下,清政府在1910年把 
  立宪的日程缩短了四年,并决定在1912年颁布宪法,1913年召开国会。④ 
  然而,这种让步不过是在旱地上洒几滴水,远不足以使要求立即召开国会的 
  喧嚷平静下去,就在这个时候,即1911年10月,革命爆发了。 
        清政府被革命吓得惊慌失措,它在奄奄一息之际,于1911年11月匆忙 
                                                              ① 
  地宣布了人们所期望的宪法重要信条“十九条”。为了平息革命运动,与 
  1908年的“宪法大纲”相比较,皇帝的权力在这个文件中大大地缩小了,而 
  国会的权力则增加了。主要的变化如下:(1)宪法由资政院起草,由皇帝 
  颁布。修改宪法权力属于国会,皇帝不能干预; (2)总理由国会选出,由 

① 《大清德宗实录》,卷583 第4 — 5 页;卷595 第1 — 2页,《大清光绪新法令》,卷2 第25—32 页。 
② 《东华续录·光绪朝》,卷219 第1 — 7页。 
③ 见谢保兆 (音):《1644—1911 年的中国政府》,第372 页。 
④ 《大清宣统实录》,卷43 第2 — 5 页。 
① 《大清宣统实录》,卷63 第10 页;卷65 第9、10—18 页。最后一处载有“十九条”的原文。 

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  皇帝任命。皇族不能担任总理。当总理受到国会弹劾时,他可以或者解散国 
  会,或者提出内阁总辞职;(3)皇帝有直接指挥陆、海军的权力,但如无 
  国会批准,他不能利用陆军或海军来解决国内争端;(4)非经国会批准, 
  不得缔结条约。如果在国会休会期间议和或宣战,这个行动须提交下届国会 
  批准。不用说,到颁布的时候,这些改动已无实际意义了。 

                             谘议局、资政院和自治会 

       清政府一旦决定在1917年召开国会,它就不得不承认,它越早听取公 
  众意见并把它反映于政府工作之中,情况就越好。因此,它在1909年召开 
  了第一次谘议局会议,并于1910年在北京召开了资政院会议。谘议局即将 
  成为省立法机构的前身,而资政院就是国会的前身。 
                                   ② 
       按照1908年公布的章程,谘议局大致按以下规定组成。 
       一、投票资格。(1)必须是年满25岁以上的男性,在省内长期定居, 
  至少具有下列资格之一: (一)在省内从事教育或其他公职时间满三年者; 
   (二)中学堂毕业或在国内外高等学校毕业;(三)具有生员以上的功名; 
   (四)担任过七品以上的文官或五品以上的武官;(五)在省内拥有价值五 
  千元以上的经营资本或不动产。(2)或者是年满25岁以上非长期在本省居 
  住的男子,但在本省居住两年以上并拥有价值
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