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行政法与行政诉讼法讲义-第2章

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行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间,也可能发生直 

接或者间接的关系,行政法也会对其予以规范。 

       为了研究和讨论之便利,一般将公共行政组织与行政相对人之 

间的关系,称为外部行政关系,而将公共行政组织之间、行政组织与 

其所属公职人员之间的关系,称为内部行政关系。尽管行政法更多地 

关心对外部行政关系的调整,但是,内部行政关系是否妥善,也会影 

响到公共行政组织对外部行政相对人的管理。而且,有时候,行政关 

系的内部和外部之间,有着非常直接的关系。例如,法律规定某个行 

政管理决定由下级行政机关作出,但必须经过上级行政机关批准,这 

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就形成了上下级行政机关之间的内部关系。然而,经上级行政机关批 

准的决定若有上级和下级行政机关的共同署名 (盖章),那么,上下 

级行政机关就与行政相对人共同构成外部行政关系。 

       并非所有的行政关系,都受到法律的规范,不过,大部分还是 

由行政法规则予以调整从而形成行政法律关系,即权利义务关系。姑 

且不论内部行政法律关系较为复杂的特性,单就处于主要地位的外部 

行政法律关系而言,其具有以下特征:第一,作为外部行政法律关系 

主体一方的必然是行政组织;第二,外部行政法律关系的双方当事人, 

处于权利义务不对等的地位;第三,外部行政法律关系的发生不以当 

事人意思自治为前提,而是通常由行政法预先规定;第四,行政组织 

实体上的权利义务是重合的。 

       3.监督行政关系和监督行政法律关系 

       监督行政关系,是指国家立法机关、司法机关、上级行政机关、 

专门行政监督机关以及公民、法人和其他组织,在监督行政行为过程 

中,与公共行政组织及其所属公职人员之间发生的各种社会关系。 

       在当代倡行法治的国家,任何行政组织的任何行政活动,都被 

认为必须受到严格的监督,以使其能够真正符合法治行政的原则,保 

护公民、法人和其他组织的正当权益不受违法行政的侵犯。正是存在 

这样的基本要求,在行政管理关系的基础上,就产生了监督行政关系。 

上述外部行政管理关系结构主要由行政组织与行政相对人两方主体 

组成,与之不同的是,监督行政关系的结构是复杂的、多样化的。监 

督主体不仅包括具有权威性的、行使某种特定形式国家权力的国家机 

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关,如立法机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关 (如 

审计机关、行政监察机关),也包括不享有国家权力的公民、法人或 

者其他组织。只是国家机关既可以依照法律赋予的职权、主动并直接 

进行监督,也可以接受公民、法人或者其他组织的请求而依法实施监 

督。而公民、法人或者其他组织,只能依照法定程序,向国家机关提 

出请求、由接受请求的国家机关行使监督职能。 

       与行政关系相比较,很少有监督行政关系是不受法律调整的。 

换言之,监督行政关系和监督行政法律关系的外延基本上是一回事, 

对行政的监督通常都是依据法律而产生的。当然,从更为广泛的社会 

生活现实着眼,报纸、电视、广播等媒体也在实际发挥监督行政的作 

用,而似乎并不存在特定的法律对此类舆论监督予以规范。确实,目 

前我国欠缺健全的新闻法制,但是,媒体通过揭露事实、制造舆论的 

方式所实施的间接监督,受到公民享有言论自由、批评和建议权的宪 

法条款的保障,行政组织必须予以尊重。与上述所言国家机关、公民、 

法人和其他组织的监督不同的是,舆论监督并不同行政组织直接形成 

在监督和被监督上的一系列权利义务关系。 

       对比外部行政法律关系,监督行政关系经法律调整而形成的监 

督行政法律关系,有以下特点:第一,监督行政法律关系中相对于行 

政组织一方的必然是监督主体,而因监督主体的多样性,使该法律关 

系具备多重复杂性;第二,主体之间的权利义务关系具有反向的不对 

等性;第三,监督行政法律关系的发生、变更或消灭一般不由行政组 

织来决定;第四,监督行政的权利义务关系中,有相当一部分是为了 

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让权益受到违法行政侵害的行政相对人获得救济。 

       4.行政法律关系和监督行政法律关系 

       行政法律关系和监督行政法律关系是行政法所调整的两个既有 

区别又有非常密切之联系的领域。行政法律关系是监督行政法律关系 

产生的基础,没有行政管理,无论如何不能奢谈监督行政。然而,行 

政管理的历史是非常久远的,而监督行政即便在古代的东西方存在, 

也是更多出于管理官吏的需要,且很难做到为维护民众权益而进行有 

效监督。直至近代资产阶级革命倡导宪政、法治、权利保障以来,监 

督行政法律关系才得到越来越多的重视。无论资本主义国家,还是社 

会主义国家,都努力通过行政法制度来建构监督行政法律关系。在中 

国,不仅有着官本位传统,而且有相当一部分行政官员习惯于计划经 

济体制下行为和思维方式,所以,在走向法治行政的过程中,监督行 

政法律关系的完善应是重中之重。 

       5.行政法体系 

       由于行政法规范的范围极为广泛,涉及公安、税务、工商、土 

地、环境等各个行政管理领域,而每个行政管理领域都有其自身的特 

点,难以用统一的规则进行调整,所以,行政法在形式上有一个不同 

于民法、刑法的显著特点:即行政法不存在统一的法典。尽管我国有 

 《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织 

法》、《国家公务员暂行条例》、《立法法》、《行政处罚法》、《行政复议 

法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等单行的法律法 

规,但它们只是对行政法的某一方面进行统一的规定,而不是全方位 

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的。 

       规则的分散性,并不意味着我们不能在逻辑上,即在思维层面 

上,对行政法体系作一个分类。在学理上,一般认为行政法体系包括 

三个部分。其一为行政组织法,即涉及行政组织的构成、编制、职能、 

公职人员的任用和管理等方面的法律规范之总和。其二为行政行为 

法,即涉及行政组织进行行政管理所采取的各种行为以及作出这些行 

为应当遵循的程序等方面的法律规范之总和。其三为行政法制监督 

法、救济法,即涉及对行政组织作出的行政管理行为进行监督、行政 

相对人受到违法行政侵犯可获得的救济等方面的法律规范之总和。而 

这三个次层级的体系是相互联系、缺一不可的。 

                       第二节 行政法的基本原则 

       一、行政法基本原则的涵义 

       行政法基本原则,是指指导和规制行政法的立法、执法以及指 

导、规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。法律规范 

依其确定性、抽象性程度,可以分为规则、原则和基本原则三类。在 

行政法上,与其他部门法一样,存在大量的具体规则;而在行政法律 

规范的制定、执行、司法适用等环节上,也有某些相应的原则,如行 

政立法的民主参与原则、行政诉讼的合法性审查原则。然而,规则、 

原则都是针对具体问题、具体层面或者具体环节而设定的,其本身难 

以覆盖整个行政法领域。行政法基本原则,则是贯穿于各个环节、各 

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个领域、对具体规则和原则的产生具有指导和规制意义的最为基本的 

规范,甚至在一定的场合、在具体规则和原则匮乏或者模糊的时候, 

可以直接适用于行政行为的作出、行政争议的处理过程之中。 

       行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长河中逐步形成 

的,其本身存在一个变迁的过程。在如何充分发挥行政权的积极作用、 

尽可能降低其消极作用的问题上,不同时空的人们是有着不同的看法 

的。例如,在早期资本主义国家,契约自由、个人自治被认为是非常 

重要的,国家越少干预越好,由此观念出发,就形成了严格控制行政 

权的一系列制度,而在这些制度基础上又有“无法律则无行政”这一 

现在看来较为机械的基本原则,即行政机关的任何管理行为都必须有 

法律上的明确依据。但是,随着资本主义生产、生活方式的进一步发 

展,许多社会问题(如劳资关系紧张、性别和种族歧视、环境保护问 

题)产生,而契约自由、个人自治是很难对这些社会问题作出有效回 

应的,国家逐步地积极介入经济、社会生活领域,行政管理的权能越 

来越广泛、行政官员所享有的自由裁量权也越来越大,“无法律则无 

行政”的机械原则难以适应这一变化。于是,传统的行政法制度得到 

变革,在新的制度上又体现出新的行政法基本原则,例如实质法治原 

则、行政效率原则等。 

       二、我国行政法的基本原则 

       行政法基本原则是透过行政法制度反映出来的,也是行政法学 

者予以抽象、概括出来的。就此两点而言,对什么是我国行政法的基 

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本原则这一问题,存在需要注意的两个方面。一方面,随着我国行政 

法制度的不断健全,人们在如何理解行政法基本原则方面有了不同于 

以往的更为丰富的认识;另一方面,学者的抽象、概括总是带有一己 

之见,仁者见仁、智者见智,很难达成完全统一的表述。尽管如此, 

我国学者对我国行政法基本原则的抽象、概括,部分是建立在我们自 

己的制度运作基础上,也有相当部分是在借鉴他国经验与学理的基础 

上、在规范意义而非现实意义上进行的表述,故而,存在某些共识。 

       为讲述方便起见,我们在此把行政法基本原则表述如下: 

       1.行政法治原则 

        “法治”这一词语,在汉语语境中的历史非常久远,但是,中 

国古代法家所提出的“法治”,与近代资本主义兴起前后西方思想家 

所主张的“法治”,是截然不同的。前者更多地把法律作为统治的一 

种手段、工具,统治者更多地强调以法治民、以法治吏;后者则更多 

地强调统治者在法律之下,国家任何机关都必须在宪法、法律规定的 

框架内活动,而宪法、法律则更多地表现出人本主义的价值取向,即 

以每个人的尊严、自治、自由发展为宗旨。虽然自人类提出法治理念 

以来,并没有任何国家已经达到这一理想目标,但是,关键在于如何 

建构一系列制度,使现实尽可能地去接近它。 

       近代意义的法治,是针对整个国家而言的,任何国家机关都必 

须受其约束。不过,在某种程度上,行政权相比立法权、司法权,已 

经在当代国家占据主导地位,法治的时代意义更多地体现在对行政权 

的规范之上。当然,对行政权的规范与监督,无法离开真正的分权, 

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即立法权、司法权必须和行政权之间存在相当的独立性和制约性。法 

治在行政领域的延伸,可以具体包括如下要求: 

        (1)依法行政 

       依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求,即公共行政 

组织必须依照法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。 

同时,由于现代行政管理事项繁多,未来会出现什么需要管理的问题 

也很难预测,所以,立法机关的立法或者较为笼统、抽象
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